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PPP模式在市政環衛領域的運用

PPP模式的引入,將促進原有環衛管理體制的改革,加快實現政府職能的轉變,實現管干分離,可以充分發揮社會力量和市場機制調節的作用。采取PPP模式,可以盤活現有環衛資產,通過利用社會資本的資源,解決環衛一體化項目的資金投入難題。政府按照考核標準和服務效果支付服務費用,充分發揮財政支出的效益。 政府與社會資本依據各自風險承擔能力、風險與利益一致的原則,從風險成本最優化的角度,可以對項目風險實現合理的分擔,較傳統模式而言,大大降低了政府的風險。社會資本方在獲得合理收益的同時,將承擔與收益相匹配的投融資、運營和維護風險。

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    長期以來,在市政環衛領域,政府不僅要負責監督,還要負責投資建設環衛設施、組織專業隊伍運營,既扮演“運動員”,又扮演“裁判員”。2015年,國務院辦公廳印發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,明確提出在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式,這是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。 

    政府采取PPP模式引入社會資本,將道路清掃保潔、垃圾運輸、環衛設施建設等推向社會,實行市場化運作,一方面符合國家的政策導向要求,另一方面有利于促進城市環衛管理體制和考核方式的轉變。應該說在市政環衛領域引入PPP模式是具有積極意義的。

    PPP模式的引入,將促進原有環衛管理體制的改革,加快實現政府職能的轉變,實現管干分離,可以充分發揮社會力量和市場機制調節的作用。采取PPP模式,可以盤活現有環衛資產,通過利用社會資本的資源,解決環衛一體化項目的資金投入難題。政府按照考核標準和服務效果支付服務費用,充分發揮財政支出的效益。

    專業的社會投資人引入后,通過“讓專業的人做專業的事”,有助于提高項目的運營管理水平,增強公共產品和服務供給效率。引入專業化的環衛企業,采用先進的技術、經驗與管理模式,可以全面快速提升環衛行業的技術、運營及管理水平。

    政府與社會資本依據各自風險承擔能力、風險與利益一致的原則,從風險成本最優化的角度,可以對項目風險實現合理的分擔,較傳統模式而言,大大降低了政府的風險。社會資本方在獲得合理收益的同時,將承擔與收益相匹配的投融資、運營和維護風險。

     

    然而,當前在市政環衛領域引入PPP模式仍然存在不少的問題,主要體現在:

    合理的價格機制尚未形成。目前,環衛作業市場不成熟,制約了政府部門對環衛作業市場價格的調控,難以確定出合理的市場指導價格。有些城市片面追求降低政府投入,往往是最低價中標,導致環衛工人因待遇低無法安心工作,造成環境衛生質量下降。

    在編人員安置問題比較棘手。環衛作業的市場化項目通常涉及在編人員的安置,就目前國內已實施的項目來看,安置主要有兩種方案:第一種是直接進行人員身份轉換,由事業編制轉為企業編制。這種模式需要在項目前期進行大量的思想工作,還需輔以保證員工利益不受損害等條件?!笆罗D企”這種方案職工身份轉換徹底,潛在的風險和隱患比較小,有利于新企業進行管理,但前期實施難度大,員工接受度較低。第二種方案是保持人員原編制身份不變,社會資本方與原單位簽訂用工協議,而不直接與員工建立雇傭關系。在運營過程中,社會資本方對員工進行管理考核,并將考核意見反饋到原單位,原單位根據考核意見存檔。員工檔案仍由原單位統一管理,到齡退休時按事業編制退休辦理。職工對這種方案的接受度較高,前期實施阻力小,但需要在項目的整個實施周期內政府部門與社會資本方密切配合,才可達到預期效果,存在變動的風險。

     

    資產處置方式確定有難度。環衛項目中對于現有資產(機械設備)的處置主要有以下3種方式:

    機械設備全部重新購置。這種模式下,社會資本不接收項目現有的機械設備,全部重新購置。全部買新資產對提升環衛作業效率和作業質量效果明顯,但會顯著提高項目的初期投資,造成服務費的上漲,同時也會造成現有資產的浪費。

    接受現有資產轉讓。這種模式的項目中,資產持有方(政府)通過和社會資本簽訂資產轉讓協議,按照評估價格將現有資產進行轉讓。這種方案的優勢是政府的資金回籠快、項目邊界條件易界定。而其缺點則是存在公共服務無法提供的風險。資產轉讓后,設備、車輛的使用權和所有權均歸社會資本方所有,若出現突發情況社會資本無力繼續提供服務,或經考核社會資本方不具備相應能力時,政府方很難及時接管環衛工作,易造成較大的社會問題。另外資產轉讓交易準備時間較長,根據《企業國有產權交易操作規則》,國有產權轉讓需要經歷受理轉讓申請、發布轉讓信息、登記受讓意向、組織交易簽約等一系列環節,周期比較長。

    租賃現有資產。資產持有方(政府)通過和社會資本簽訂資產租賃協議,將資產出租給社會資本方使用。這種模式的優點在于:政府接管的靈活度大,一旦社會資本違約,政府可立即接管(資產所有權沒有發生變化),免去不必要的糾紛;前期準備時間較短,相比資產轉讓,資產租賃運作環節少,只要雙方簽訂租賃合同即可。而劣勢則在于:資金回收時間長;項目邊界條件較多,對于設備的維護、保養、重置以及協議期滿后的資產移交等事宜,需提前對各環節做好界定。

     

    綜合上述情況看,環衛作業市場化改革是為了更好地提高公共投入效率和公共服務水平。隨著城市的發展和市場對環境要求的提高,對環衛作業市場化改革的健康發展和市容環境也提出了更高的要求。建議各地以 PPP模式引入社會資本、推進環衛作業市場化為契機,加大環衛資金的投入,進一步提升綜合管理水平,不斷提高城市環衛工作的整體能力;加快政府職能轉變,推進政企分開、管辦分離,實現環衛服務作業一體化、社會化和市場化。同時,在面對在編人員安置和資產處置問題時,合理選擇適合項目自身條件的處理方式,以保證項目的順利推進。


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